S obzirom na to da sadrži jasne smjernice i okvire u kojima se buduće reforme u BiH moraju odvijati, Mišljenje Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU dokument je od krucijalne važnosti za daljnji put BiH u EU. Frontal je u okviru istraživanja o EU integracijama odlučio da predstavi detaljnu analizu Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU.

U dokumentu je još jednom potvrđena evropska perspektivu naše zemlje, a na odgovornima u BiH je zadatak da se preporuke iz Mišljenja dosljedno provedu i time konačno naprave suštinski koraci u pravcu intergracija u Evropsku uniju.

Od 1997. godine kada je Vijeće ministara Evropske unije (EU) postavilo političke i ekonomske uslove za razvoj bilateralnih odnosa, pa do momenta kada je objavljeno Mišljenje Komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU proteklo je 22 godine tokom kojih je BiH, opšte je mišljenje, mogla i morala napraviti veći napredak na svom putu ka EU.

Taj put započeo je 1998. godine uspostavljenjem zajedničke EU/BiH Konsultativne radne grupe sa zadatkom da osigura tehničku i stručnu pomoć u području administracije, regulatornog okvira i politike. Narednu godinu obilježilo je početak Procesa stabilizacije i pridruživanja (SAP), a već 2000. godine je objavljena Mapa puta EU (Road Map) koja je sadržavla 18 ključnih tačaka koje je naša zemlja bila dužna ispuniti u cilju pristupanja izradi Studije izvodljivosti za početak pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju (SSP).

Krajem 2003. godine Evropska komisija (EK) je usvojila ocjenu Studije izvodljivosti u kojoj je identifikovala 16 prioritetnih ciljeva unutar kojih bi suštinski reformski napredak poslužio kao osnova da EK da preporuku Vijeću EU za otvaranje pregovora sa BiH o SSP-u.

Tako su u novembru 2015. godine otpočeli pregovori o SSP-u koji je parafiran u decembru 2007. godine. SSP između EU i BiH stupio je na snagu tek osam godina nakon što je parafiran, 01.06.2015. godine, a u međuvremenu je BiH pored ostalog uspostavljen instrument pretpristupne pomoći (IPA), te polovinom 2015. godine potpisan i Okvirni sporazum između BiH i Evropske komisije o aranžmanima za provođenje finansijske pomoći Unije Bosni i Hercegovini u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA II).

Bosna i Hercegovina je 15.02.2016. godine Vijeću EU podnijela Zahtjev za članstvo u EU, te je krajem iste godine BiH dostavljen Upitnik Evropske komisije.

Nakon što je BiH trebalo dvije godine da dostavi odgovore, to se konačno desilo 28.02.2018. godine, a u  junu mjesecu 2018. godine uslijedila su i dodatna pitanja, njih 655, te je EK ovoga puta na odgovore čekala do marta 2019. godine.

Nakon toga, 29.05.2019. godine Evropska komisija usvojila je Mišljenje o zahtjevu BiH za članstvo u EU.

Samo Mišljenje je dokument na svojih 15 stranica, dok je Analitički izvještaj kao prateći dokument znatno opširniji. Oslanjajući se na zaključke Evropskog vijeća iz Kopenhagena 1993. i kasnije zaključke Evropskog vijeća, u Mišljenju i Izvještaju se opisuju odnosi između BiH i EU, analizira usklađenost BiH sa političkim uslovima koje je utvrdilo Evropsko vijeće, ocjenjuje situacija u zemlji i perspektive u pogledu ekonomskih uslova, razmatra sveukupna sposobnost zemlje da ispuni obaveze koje proističu iz članstva, ali i izdaje inicijalne procjene učinka u oblastima sloboda kretanja radnika, poljoprivrede i ruralnog razvoja, regionalne politike i koordinacije strukturnih instrumenata te i finansijskih i budžetskih odredbi.

U Izvještaju je navedeno da su pobrojane oblasti prepoznate kao glavne oblasti politika kojima će vjerovatno biti potrebno posvetiti posebnu pažnju u slučaju pristupanja BiH.

Pravni okvir unutar kojeg je Komisija podnijela svoje Mišljenje nalazi se u Ugovoru o Evropskoj uniji.

Iako se često od strane političkih aktera, kako u BiH tako i drugih zemalja u regionu, želja za proširenjem EU i na zemlje Zapadnog Balkana dovodi u pitanje, u Mišljenju Evropske komisije evropska perspektiva Regiona je jasno izražena pozivajući se na zaključke sastanka Evropskog vijeća u Solunu u junu 2003. godine, tj. usvajanje „Solunske agende za zapadni Balkan” kojom je evropska perspektiva potvrđenja, te je kao takava ostaje kamen temeljac politike EU prema regionu. Pored toga naglašeno je da je Evropsko vijeće je u decembru 2006. godine potvrdilo posvećenost EU tome da „je budućnost zapadnog Balkana u Evropskoj uniji" što je potvrđeno i u Strategiji za zapadni Balkan iz februara 2018. godine, u kojoj je Evropska komisija navela da bi „uz stalni napor i angažman BiH mogla postati kandidat za članstvo".

Pored odgovora BiH na Upitnik i dodatna pitanja, u skladu sa prethodnom praksom, prilikom izrade Mišljenja, Komisija je u obzir uzela i izvještaje ekspertnih misija, ambasada država članica u Sarajevu, Evropskog parlamenta ali i ocjene relevantnih međunarodnih organizacija, zatim ocjene lokalnih i međunarodnih NVO-a, te informacije koje su Komisiji dostavljali i sami građani BiH.

U skladu sa zaključcima Evropskog vijeća iz Kopenhagena 1993. godine, Mišljenje se osvrće na političke kriterije i pitanje vladavine prava, ekonomske kriterije te sposobnost preuzimanja obaveza koje proističu i članstva u EU koristeći istu metodologiju koja je  korištena u prethodnim mišljenjima Komisije.

- Politički kriteriji

Iako se u poglavlju Politički kriteriji navodi da je BiH predana svom cilju članstva u Evropskoj uniji, što je više puta ponovljeno u odlukama Predsjedništva, te je uložila mnogo napora na usvajanju propisa koji donose reforme s ciljem pridruživanja EU, EK jasno skreće pažnju da se zemlja suočava sa nizom strukturalnih pitanja koja proizilaze iz složene institucionalne strukture, što skupa sa postupcima vezanim za etničku pripadnost negativno utiče na njeno funkcionisanje.

Komisija konstatuje da su u Ustavu BiH pobrojane nadležnosti na državnom nivou, čime su sve ostale nadležnosti pripale entitetima, ali i da nadležnosti na državnom nivou uključuju i ovlaštenja koja su državi postepeno dodjeljivana ili ih je ona preuzela na osnovu sporazuma o prenosu, impliciranih ovlaštenja i aneksa mirovnih sporazuma, kako je predviđeno Ustavom i kako je potvrdio Ustavni sud. S tim u vezi Komisija skreće pažnju na česte sporove o podjeli nadležnosti između države i entiteta koji utiču na djelotvorno provođenje tih nadležnosti, a time i na usklađivanje zakonodavstva s acquis-em i njegovu primjenu u velikom broju poglavlja. U cilju sprječavanja takvih sistemskih sporova i osiguranja efikasnog provođenje acquis-a, naglašava se da je potrebno da BiH obezbijedi pravnu sigurnost u pogledu podjele nadležnosti između različitih nivoa vlasti jer ne postoji postupak koji omogućava državnom nivou da spriječi i ukloni povrede prava EU od strane drugih nivoa vlasti za koje bi cijela BiH bila odgovorna.

Komisija primjećuje da Ustav sadrži odredbe zasnovane na nacionalnoj pripadnosti i prebivalištu koje nisu u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima ukazujući na potrebu značajnih dodatnih reformi kako bi se osiguralo da svi građani mogu ostvarivati svoja politička prava, u skladu sa presudom Evropskog suda za ljudska prava (ECtHR) u predmetu Sejdić-Finci.

Naglašave se dalje da je provođenje acquis-a EU dovedeno u pitanje sastavom pojedinih upravnih tijela i načinom donošenja njihovih odluka koji se zasnivaju kriterijima nacionalne pripadnosti, kao i da pravo veta, zasnovano na istom principu, utiče na rad Parlamenta i zakonodavnih skupština entiteta.

Podsjećajući da još uvijek postoje neke odluke Ustavnog suda koje nisu provedene, u Mišljenju se i naglašava da profesionalnost i nezavisnost sudija Ustavnog suda treba ojačati, počevši od unapređenja kriterija za njihov izbor i postupaka imenovanja, te da je potrebno riješiti i pitanje međunarodnih sudija te da legitimnost Ustavnog suda mora biti priznata od strane svih vlasti, kako bi se osiguralo trajno poštivanje njegovih odluka.

Kada su zakonodavni organi u pitanju, Mišljenje u ovom dijelu prije svega skreće pažnju na kršenje evropskih standarda na izborima za Dom naroda jer je pravo kandidature na osnovu etničke pripadnosti i prebivališta, te se još jednom podvlači da veto koji se zasniva na zaštiti vitalnog nacionalnog interesa i entitetsko glasanje takođe utiču na djelotvorno funkcionisanje Parlamenata uz rizike od kašnjenja u donošenju zakona. S tim u vezi EK podsjeća na preporuke Venecijanske komisije za poboljšanje izbornog okvira i preporuke o tome kako osigurati da se izbori provode u skladu sa evropskim standardima.

No, to nisu svi nedostaci koje Mišljenje navodi. Tendencija korištenja hitnih postupaka za donošenje zakona koji se odnose na acquis, nepostojanje sveobuhvatne procjene uticaja predloženih propisa, te potreba za unaprjedjenjem zakonodavog nadzora nad onima koji provode zakone, kao i praćenje provedbe zakona također su podvučeni su od strane Komisije. Saradnja između zakonodavnih skupština i njihovi kapaciteti za procjenu zakonodavstva u odnosu na acquis EU su slabi i takođe bi trebali biti značajno poboljšani, po potrebi kroz udruživanje resursa u cijeloj zemlji.

Još jednom u kontekstu usklađivanja i provedbe propisa koji proizlaze iz acquis-a EU, ali ovaj put govoreći o izvršnoj vlasti, u Mišljenju se navodi da je potrebno uložiti značajne napore i u velikoj mjeri ojačati kapacitete zemlje na svim nivoima ili objediniti resurse i kapacitete kako bi se BiH mogla nositi sa obavezama u pogledu članstva u EU.

Komisija konstatuje i da uspostavljeni mehanizam koordinacije procesa evropskih integracija još nije u potpunosti funkcionalan, te da su kapaciteti vlasti za planiranje politike i koordinaciju na svim nivoima vlasti i dalje nedostatni.

Komisija posvećuje pažnju i reformi javne uprave (RJU) definisanu prema šest ključnih područja, navodeći da je naša zemlja još uvijek u ranoj fazi reforme javne uprave.

S tim u vezi u Izvještaju se smatra da pored ostalog BiH posebno treba da usvoji cjelodržavne strategije i akcione planove za reformu javne uprave, uspostavi političko tijelo za donošenje odluka i ojača tehničke koordinacione strukture kako bi se unaprijedio cjelodržavni pristup reformi javne uprave te izmijeni zakone o državnoj službi tako što će osigurati da se zapošljavanje, napredovanje i otpuštanje vrši na osnovu zasluga ojačavajući istovremeno kapacitete agencija za državnu službu u cilju poboljšanja upravljanja ljudskim potencijalima i obuka.

-Vladavina prava

Nakon što je Evropska komisija početkom februara 2018. godine u svojoj strategiji za kredibilnu perspektivu proširenja za pojačan angažman EU sa zapadnim Balkanom pored ostalog ukazala na to da zemlje Zapadnog Blakanna pokazuju jasne elemente tzv. zarobljenih država, uključujući veze sa organizovanim kriminalom i korupcijom na svim nivoima vlasti i uprave, kao i veliku isprepletanost javnih i privatnih interesa, i u Mišljenju EK ali i Analitičkom izvještaju problemu korupcije, organizovanog kriminala i uopšte vladavini prava u BiH posvećeno je posebno poglavlje.

Podsjećajući tako da borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala ometaju nedovoljno usklađeni propisi u zemlji i slaba institucionalna saradnja i koordinacija, EK konsatatuje da je korupcija raširena, te da svi nivoi vlasti pokazuju znakove da su pod kontrolom politike, što izravno utiče na svakodnevni život građana, posebno u oblastima zdravstva, obrazovanja, zapošljavanja i javnih nabavki.

Fragmentiranost agencija za provođenje zakona koje su, kako se navodi, podložne neprimjerenom političkom uticaju, te fragmentiranost okvira strateške politike ali i samog institucionalnog i pravnog okvira za sprečavanje korupcije, označeni su kao neki od ključnih problema.

Pored ostalog, u Mišljenju su konstatovani i nedovoljna proaktivnost tužilaca, neefikasnost finansijskih istraga i zapljena imovine i nizak intenzitet borbu protiv pranja novca, te vrlo rijetke pravomoćne presude u predmetima korupcije na viskom nivuo uz neefektivne sankcije.

Uz navođenje drugih sistemskih nedostaka u sferi borbe protiv terorizma, pitanja procedura za dobijanje azila, koordinacije između nadležnih institucija po pitanju migracija, zaštite “uzbunjivača”, u Analitičkom izvještaju se poziva i na usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa evropskim standardima kroz jačanje administrativnih kapaciteta i osiguravanje odgovarajućih resursa za efikasno ostvarivanje osnovnih prava gdje su potrebne značajne i opsežne reforme kako bi se osigurala politička i pravna jednakost svih građana, te inkluzivno i kvalitetno obrazovanje za sve, prevazilaženjem prakse „dvije škole pod jednim krovom“.

Kada su u pitanju osnovna ljudska prava, EK navodi da ih je potrebno u cijelosti provesti i u značajnoj mjeri unaprijediti usklađivanjem zakonodavstva unutar zemlje, te usklađivanjem domaćeg zakonodavstva s evropskim standardima, kroz jačanje administrativnih kapaciteta i osiguranje odgovarajućih sredstava za efikasnu provedbu osnovnih prava. Jednakost svih građana nije osigurana, dok se zakoni o zabrani diskriminacije, ravnopravnosti polova i rodnog nasilja koji su na snazi ne provode u dovoljnoj mjeri.

Osobe s invaliditetom, djeca, LGBTI osobe, pripadnici romske zajednice, pritvorenici, migranti i tražitelji azila označene su kao grupe čija zaštita i uključenost nisu na odgovarajućem nivou. 

Skreće se i pažnja na odredbu o smrtnoj kazni u Ustavu RS koja nije u skladu sa evropskim standardima, a dodatni razlog za zabrinutost predstavljaju nasilje, prijetnje i politički pritisak usmjeren prema novinarima.

Mišljenje u ovom dijelu napominje činjenicu da su javni emiteri su pod političkim utjecajem, te sugeriše vlasti moraju uspostaviti redovnu saradnju i konsultacije s organizacijama civilnog društva.

Dokument se također osvrće i na političko okruženje koje je još uvijek ne doprinosi pomirenju i prevazilaženju događaja iz prošlosti dok visokorangirani politički lideri često osporavaju utvrđene činjenice o događajima iz rata, te izazivaju sumnje u neovisnost i nepristranost međunarodnih sudova, te se podvlači da su revizionizam i negiranje genocida su u suprotnosti s najosnovnijim evropskim vrijednostima.

U tom kontekstu poziva se i na usvajanje revidirane državnu strategiju za rad na predmetima ratnih zločina, unaprjeđenje sistema zaštite civilnih žrtava rata, utvrđivanje sudbine i odgovornosti za pronalaženje još 8 000 nestalih osoba i BiH treba preuzeti punu odgovornost za utvrđivanje njihove sudbine te nastavak provođenja Aneksa VII Dejtonskog mirovnog sporazuma.

-Ekonomski kriteriji

Visok stepen politizacije još jednom se spominje ali ovoga puta kao problem u kontekstu ekonomskog upravljanja uz nedovoljnu saradnju između ključnih aktera što za razultat ima   česte političke zastoje i dugоtrajna kašnjenja u procesu donošenja odluka.

Održavanje statusa quo dodatno usporava formulisanje i provođenje odavno potrebnih strukturnih reformi, također se u okviru ekonomskih kriterija navodi u Mišljenju.

Poslovno okruženje nije zadovoljavajuće na šta utiču česti politički zastoji i niska predvidljivost za investitore, dok država apsorbuje značajna sredstva za finansiranje pretjeranog zapošljavanja u javnom sektoru, neefikasnih javnih preduzeća i neefikasnog sistema socijalne sigurnosti.

I u ovom dijelu je pored ostalog naglašena je slaba vladavinom prava i prisustvo korupcije.

Neformalna ekonomija, neadekvatan kvalitet obrazovanja, niska ulaganja u istraživanja, nedovoljna razvijenost Infrastrukture za transport i energiju samo su još neki od problema koji su navedeni. 

Iako je, kako se navodi u Mišljenju proteklih tri godine došlo do određenih makroekonomskih poboljšanja njihove efekte još uvijek nije osjetila većina stanovništva BiH, te je iseljavanje mladih i radno sposobnog stanovništva označeno kao jedan je najvećih izazova koje najhitnije treba rješavati.

-Sposobnost preuzimanja obaveza koje proističu iz članstva u EU

Obaveze utvrđene SSP-u ali i stepen napretka u usvajanju, provođenju i primjeni acquis-a EU pokazatelji su na osnovu kojih je u Mišljenu ocjenjena sposobnost BiH da preuzme obaveze koje proističu iz članstva u  EU.

Pored, kako se navodi, dobrih početnih rezultata u pogledu obaveza iz SSP-a, iz istog Sporazuma nije ispunjeno niz obaveza kao što su pravilno funkcionisanje Parlamentarnog odbora za stabilizaciju i pridruživanje.

Nepostojanje nacionalnog programa za usvajanje acquisa, slabi administrativni kapaciteti uz nedostatak efikasne koordinacione strukture za upravljanje 14 vlada u zemlji, za posljedicu imaju suočavanje sa značajnim izazovima u provođenju i primjeni zakonodavstva koji proizlaze iz ciljeva integracije u EU.

Pored toga, naglašen je i problem funkcionisanja na etničkom principu Konkurencijskog vijeća i Vijeća za državnu pomoć, u kojima najmanje jedan predstavnik iz svakog konstitutivnog naroda treba da podrži odluku do bi bila validna, što nije u skladu ni sa SSP-om niti sa obavezama koje proizilaze iz članstva u EU.

Pored ostalih, EK zahtjeva i posebnu pažnju i ulaganje značajnijih napora i u područjima kao što su slobodno kretanje robe, pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pružanja usluga, informaciono društvo i mediji,  poljoprivreda i ruralni razvoj, ribarstvo,  transportna politika, energetika, ekonomska i monetarna politika, statistika, socijalna politika i zapošljavanje,  preduzetništvo i industrijska politika,  regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata, obrazovanje i kultura, zaštita potrošača i zdravlja i finansijska kontrola.

Na kraju ovoga dijela zaključuje se da BiH nema oblasti politike u kojima zemlja ima dobar nivo pripremljenosti ili je dobro napredovala u pogledu svojih kapaciteta da preuzme obaveze koje proizilaze iz članstva u EU, te je potrebno značajno prilagođavanje pravnog i institucionalnog okvira i upravnih i izvršnih kapaciteta u svim oblastima politika kako bi se zakonodavstvo uskladilo sa acquis-em i kako bi se efikasno primijenilo.

-Zaključci i preporuke

Nakon pregleda Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU ne treba čuditi što se u zaključcima i preporukama na kraju navodi da naša zemlja i dalje ne zadovoljava u dovoljnoj mjeri kriterije koje se odnose na stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava i poštivanje i zaštitu manjina.

Tako, u cilju ispunjavanja tih kriterija, BiH morati temeljito poboljšati svoj zakonodavni i institucionalni okvir kako bi se osiguralo ispunjavanje ključnih prioriteta navedenih u 14 tačaka u oblasti demokratije i funkcionisanja, vladavine prava, osnovnih prava i reforme javne uprave.

Komisija stoga zaključuje da bi se pregovori za pristupanje BiH Evropskoj uniji trebali otvoriti tek kada zemlja postigne potreban stepen usklađenosti s kriterijima za članstvo, a posebno sa političkim kriterijima iz Kopenhagena kojima se zahtijeva stabilnost institucija koje naročito garantiraju demokratiju i vladavinu prava.

Evropska komisija je preporučila Vijeću da razmotri Mišljenje i da preduzme aktivnosti u sa navedenim ključnim prioritetima nakon formiranja vlasti u BiH, uz napomenu da će pratiti napredak BiH unutar institucionalnog okvira SSP-a i nastavit će pružati finansijsku podršku BiH u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć.

D.Č./S.P./M.K./Frontal

Projekat se realizuje zahvaljujući velikodušnoj podršci američkog naroda putem Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID). Sadržaj je odgovornost portala Frontal i kao takav ne odražava nužno stavove USAID-a niti Vlade SAD-a.

This project is made posible by the generous support of the American people through the US Agency for International Development (USAID). The contents are the responsibility of news portal Frontal  and do not necessarily reflect the views of USAID or the United States Government.